เกณฑ์มาตรการคาร์บอน CBAM : เรื่องควรรู้ของ ผู้ส่งออก

มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนเข้าพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) เป็นหนึ่งในมาตรการ Fit For 55 ภายใต้นโยบาย the European Green deal ที่มีเป้าหมายให้สหภาพยุโรป (EU) สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการลดก๊าซเรือนกระจกสุทธิได้อย่างน้อยร้อยละ 55 ภายในปี 2030 เมื่อเทียบกับปริมาณก๊าซเรือนกระจกในปี 1990 และลดลงเหลือศูนย์ (Net Zero) ภายในปี 2050

โดย CBAM ถือเป็นมาตรการที่ EU นำมาใช้เพื่อป้องกันการนำเข้าสินค้าที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นจำนวนมากเข้าสู่ EU และช่วยผู้ประกอบการใน EU ที่ต้องแบกรับต้นทุนที่สูงกว่าในการผลิตสินค้า ภายใต้ระบบการซื้อขายก๊าซเรือนกระจกของ EU (EU’s Emission Trading System : EU ETS) ตามมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมของ EU ที่เข้มข้นรวมทั้ง เป็นการเร่งให้ผู้ผลิตในประเทศคู่ค้าของ EU ต้องดำเนินการเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างจริงจังอีกด้วย

การดำเนินการภายใต้ CBAM นั้น จะบังคับให้การนำเข้าสินค้าจากประเทศที่ไม่ใช่สมาชิก EU ที่มีราคาสูงกว่า 150 ยูโร และอยู่ในอุตสาหกรรมเป้าหมายที่กำหนด[1] ซึ่ง 5 อุตสาหกรรมเป้าหมายแรกสำหรับสินค้านำเข้าที่จะต้องปฏิบัติตามกลไก CBAM ได้แก่ ซีเมนต์ บริการไฟฟ้า ปุ๋ย เหล็กและเหล็กกล้า และ อะลูมิเนียม โดยผู้นำเข้านั้น จะต้องเป็นผู้นำเข้าที่ได้รับอนุญาต (Authorization) และมีการรายงานข้อมูลตามกลไก CBAM ซึ่งจะเริ่มบังคับใช้ในปีหน้า โดยช่วง 3 ปีแรก (2023 – 2025) จะเป็นการรายงานข้อมูล (CBAM Declaration) เท่านั้น เพื่อให้ผู้ประกอบการมีช่วงเวลาในการปรับตัว โดยจะต้องมีการรายงานข้อมูลทุกไตรมาส ประกอบด้วย (1) ปริมาณการนำเข้าสินค้า (2) ปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (CO₂) ทั้ง Direct และ Indirect Emissions ที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมการผลิต และตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบที่ได้รับอนุญาต และ (3) ค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่จ่ายสำหรับก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้น

ในประเทศต้นทางของสินค้านำเข้า

ทั้งนี้ CBAM จะเริ่มบังคับใช้เต็มรูปแบบในปี 2026 โดยจะต้องมีการรายงานข้อมูลพร้อมยื่นหลักฐานการจ่ายค่าธรรมเนียม CBAM Certificates ภายในวันที่ 31 พ.ค. ของทุกปี ซึ่งข้อมูลดังกล่าวประกอบด้วย

· ปริมาณสินค้าที่นำเข้าในระหว่างปีที่ผ่านมา

· ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้าที่นำเข้ามาใน EU มีการตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบที่ได้รับอนุญาต โดยเบื้องต้นกำหนดให้คิดเฉพาะปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากการผลิตสินค้าโดยตรง (Direct Emissions) และ

· CBAM Certificates ที่เป็นหลักฐานการจ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนตามปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสินค้าที่นำเข้า โดยจะคิดค่าธรรมเนียมจากค่าเฉลี่ยรายสัปดาห์ของราคาในระบบ EU ETS ซึ่งผู้นำเข้าจะได้รับการลดภาระค่าธรรมเนียมตามสัดส่วนที่ได้ชำระค่าธรรมเนียมคาร์บอนในประเทศต้นกำเนิดสินค้าแล้ว หรือตามสัดส่วนปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่า (Free Allowances) ที่ EU ได้อนุญาตให้แก่ผู้ประกอบการภายใน EU ทั้งนี้ หากไม่มีการยื่นหลักฐาน CBAM Certificates ครบตามจำนวนและภายในเวลาที่กำหนด ผู้นำเข้าสินค้านั้นจะต้องโดนโทษปรับสูงสุดถึง 100 ยูโร ต่อ 1 CBAM Certificate ที่ยังไม่ได้ส่งมอบ และยังคงต้องทำการซื้อและส่งมอบ CBAM Certificate ให้ครบตามจำนวนที่กำหนดสำหรับการนำเข้าสินค้านั้น

อย่างไรก็ดี รัฐสภายุโรปอยู่ระหว่างการพิจารณาปรับปรุงข้อเสนอของมาตรการ CBAM เพิ่มเติม

ซึ่งจะมีผลกระทบต่อผู้ส่งออกสินค้าไปยัง EU มากขึ้น ดังนี้

- ขยายอุตสาหกรรมเป้าหมายเพิ่มเติม ได้แก่ โรงกลั่นน้ำมัน สารเคมีอินทรีย์พื้นฐาน ไฮโดรเจน แอมโมเนีย และ โพลีเมอร์

- ขยายขอบเขตการคิดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ให้รวมถึง Indirect emissions ที่เกิดระหว่างกระบวนการผลิต เช่น ก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากการซื้อไฟฟ้ามาใช้เพื่อการผลิต เป็นต้น

- ลดระยะเวลาการรายงานเพื่อปรับตัวของผู้ประกอบการ จาก 3 ปี (2023 - 2025) เป็น 2 ปี

(2023 – 2024)

- ทะยอยลดการให้ใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่า (Free allowances) ภายใต้ระบบ EU ETS โดยจะให้สิ้นสุดการให้ใบอนุญาตสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมายภายใต้ CBAM

ในปี 2028

การปรับปรุงข้อเสนอ CBAM เป็นการดำเนินการที่ขยายบทบาทของระบบการซื้อขายก๊าซเรือนกระจกหรือ EU ETS ที่เดิมจำกัดเฉพาะอุตสาหกรรมภายใน EU ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง ไปสู่อุตสาหกรรมชนิดเดียวกันที่มีการนำเข้ามาใน EU เพื่อให้มีความทัดเทียมกันระหว่างผู้ประกอบการในและนอก EU โดยเฉพาะต้นทุนที่ผู้ประกอบการใน EU ต้องแบกรับจากข้อบังคับการจ่ายค่าค่าธรรมเนียมชดเชยคาร์บอนภายใต้ระบบ EU ETS ซึ่งหากเปลี่ยนสู่ระบบ CBAM แล้ว ผู้ประกอบการภายใต้อุตสาหกรรมเป้าหมายทุกคนที่ต้องการขายสินค้าใน EU จะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในราคาเดียวกันไม่ว่ากระบวนการผลิตจะเกิดขึ้นในหรือนอก EU ก็ตาม

ปัจจุบันอุตสาหกรรมภายใต้ EU ETS จะบังคับให้ผู้ผลิตในอุตสาหกรรมที่กำหนด จะต้องมีการจ่ายค่าธรรมเนียมคาร์บอนในแต่ละปี ตามจำนวนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สูงกว่าเพดานการอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบให้เปล่า (Free Allowances) ซึ่งอุตสาหกรรมเป้าหมายของ EU ที่อยู่ภายใต้ระบบ EU ETS ได้แก่ พลังงานไฟฟ้าและการผลิตความร้อน เหล็กและเหล็กกล้า อะลูมิเนียม ซีเมนต์ โรงกลั่นน้ำมัน ปูนขาว แก้ว เซรามิก โลหะ สินแร่ กระดาษ กรดและสารเคมีอินทรีย์พื้นฐาน กระบวนการผลิตที่เกิดไนตรัสออกไซด์และเปอร์ฟลูโรคาร์บอน รวมถึงอุตสาหกรรมการบินภายใน EU ทั้งนี้ EU อยู่ระหว่างการพิจารณาขยายขอบเขตของภาคการขนส่ง โดยให้รวมการขนส่งทางเรือ เข้าสู่ระบบ EU ETS ภายในปี 2025 และอยู่ระหว่างการจัดทำระบบ EU ETS เฉพาะสำหรับภาคพลังงานและน้ำมันสำหรับการขนส่งทางบกและภาคการก่อสร้าง โดยจะมีกลไกเพิ่มเติมเพื่อไม่ให้ผู้ประกอบการผลักภาระทั้งหมดไปสู่ประชาชน ซึ่งจะเริ่มภายในปี 2025 เช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ EU อยู่ระหว่างการพิจารณาปรับลด Free Allowances ของทุกภาคอุตสาหกรรมลงและคาดว่าจะยกเลิกการให้เปล่าดังกล่าวในที่สุด ซึ่งหลายอุตสาหกรรมในระบบ EU ETS เข้าสู่กระบวนการของ CBAM เรียบร้อยแล้ว และคาดว่า ท้ายที่สุดแล้ว EU จะขยายขอบเขตการบังคับไปสู่การนำเข้าสินค้าและบริการชนิดเดียวกับอุตสาหกรรมภายใต้ EU ETS ให้เข้าสู่มาตรการ CBAM ทั้งหมดหลังจากที่ CBAM เริ่มมีการดำเนินการไปแล้วระยะหนึ่ง

ผลกระทบต่อผู้ส่งออกไทย

ในภาพรวมนั้น การส่งออกของไทยไปยัง EU ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายหลักของ CBAM

มีสัดส่วนไม่มากนัก โดยมีการส่งออกหลักใน 2 อุตสาหกรรม ได้แก่ เหล็ก เหล็กกล้าและผลิตภัณฑ์ และอะลูมิเนียม ซึ่งมีมูลค่าการส่งออกรวมในปี 2564 อยู่ที่ 17,187 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน

ร้อยละ 2.18 ของมูลค่าการส่งออกรวมไปยัง EU โดยอุตสาหกรรมเหล็ก เหล็กกล้าและผลิตภัณฑ์ มีมูลค่าการส่งออกที่ 13,746 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 1.74 ของมูลค่าการส่งออกรวมไปยัง EU และอุตสาหกรรมอะลูมิเนียม มีมูลค่าการส่งออกที่ 3,441 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 0.44 ของมูลค่า

การส่งออกรวมไปยัง EU ขณะที่สินค้าเคมีภัณฑ์ที่ EU อยู่ระหว่างการพิจารณามีการขยายขอบเขตให้เข้าร่วมมาตรการ CBAM ด้วยนั้น มีมูลค่าการส่งออกที่ 9,397 ล้านบาท หรือร้อยละ 1.19 ของมูลค่าการส่งออกรวม

ไปยัง EU

อย่างไรก็ดี แม้ตลาด EU จะไม่ใช่ตลาดหลักของผู้ส่งออกไทยในอุตสาหกรรมภายใต้ CBAM ผู้ประกอบการส่งออกไทย ก็ยังควรเร่งปรับตัวรองรับมาตรการดังกล่าว เพื่อรักษาฐานลูกค้าใน EU และอาจมีโอกาสในการขยายตลาดเพิ่มเติมหากผู้ส่งออกจากประเทศอื่นไม่สามารถปรับตัวรองรับมาตรการได้ทัน นอกจากนี้ ยังเป็นการเตรียมความพร้อมรองรับการดำเนินมาตรการในประเทศอื่น ๆ ที่มีแนวโน้มไปในทิศทางเดียวกับ EU เช่น สหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณากฎหมายและอาจจะเริ่มมีการเก็บค่าธรรมเนียมคาร์บอนในอุตสาหกรรมเป้าหมายเช่นเดียวกัน CBAM ในปี 2567 ซึ่งสหรัฐอเมริกาถือเป็นตลาดส่งออกอันดับที่ 1 ของไทยในอุตหสาหกรรมเป้าหมายหลัก โดยเฉพาะอุตสาหกรรมเหล็ก และอะลูมิเนียม โดยในปี 2564 โดยมีมูลค่าการส่งออกถึง 40,594 และ 17,365 ล้านบาท ตามลำดับ และคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 19 และ 21 ของมูลค่าการส่งออกผลิตภัณฑ์ดังกล่าวไปทั่วโลก

ที่มา: ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร สำนักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์

แม้ว่าจะมีหลายประเทศที่เริ่มออกมาคัดค้านมาตรการ CBAM เช่น จีน รัสเซีย อินเดีย และมองว่ามาตรการดังกล่าวอาจขัดต่อหลักการของ WTO ในเรื่องการกีดกันทางการค้า แต่ยังไม่มีความชัดเจนในการดำเนินการ

ที่จะสามารถยุติมาตรการ CBAM ของ EU หรือ Carbon Border Tax ของสหรัฐอเมริกาได้ ดังนั้น ผู้ประกอบการส่งออกไทย โดยเฉพาะผู้ส่งออกสินค้าในอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมาก ควรเร่งลงทุนและปรับปรุงประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รวมถึงจัดทำระบบการเก็บข้อมูลก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิตที่มีมาตรฐาน เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน รักษาฐานลูกค้าในต่างประเทศและเตรียมรองรับมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่จะมีความเข้มงวดมากขึ้น

ในส่วนการดำเนินการของภาครัฐเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการนั้น องค์การบริหารก๊าซเรือนกระจก (อบก.) อยู่ระหว่างการพัฒนาระบบ Embedded Emission เพื่อวัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเฉพาะ

ให้สอดคล้องกับมาตรฐาน EU ตามมาตรการ CBAMและพัฒนาผู้ตรวจสอบตามมาตรฐาน EU เพื่อช่วยลดค่าใช้จ่ายและต้นทุนของผู้ประกอบการส่งออก รวมถึงจะมีดำเนินการเจรจากับ EU ให้ผู้ประกอบการไทยสามารถใช้คาร์บอนเครดิตจากโครงการลดก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจตามมาตรฐานของประเทศไทย

(T-VERs) เพื่อลดภาระการซื้อ CBAM Certificates ของผู้ส่งออก

ทั้งนี้ ในระยะต่อไป มีความเป็นไปได้ที่สหภาพยุโรปและสหรัฐฯ จะพิจารณาขยายขอบเขตประเภทอุตสาหกรรมและขอบเขตการคิดค่าธรรมเนียมปริมาณก๊าซเรือนกระจกในทุกมิติตลอด Value Chain ซึ่งจะรวมจำนวนก๊าซเรือนกระจกจากการซื้อวัตถุดิบหรืออุปกรณ์ที่ใช้ในการผลิต กระบวนการขนส่งสินค้า นอกเหนือจากการคิดค่าธรรมเนียมจากปริมาณก๊าซเรือนกระจกจากกระบวนการผลิตเท่านั้น ดังนั้น ผู้ประกอบการส่งออกไทยที่เป็น Supply Chain ของอุตสาหกรรมเป้าหมาย ก็ควรเร่งปรับตัวเตรียมความพร้อมในเรื่องดังกล่าว เนื่องจากอาจได้รับผลกระทบในอนาคตด้วยเช่นเดียวกัน

[1] ข้อมูลจากคณะมนตรียุโรป (https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/03/15/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-agrees-its-negotiating-mandate/)