ขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะ…คาดไม่กระทบเสถียรภาพทางการคลังในระยะสั้น แต่ระยะยาวต้องหารายได้เพิ่ม

คณะกรรมการวินัยการเงินการคลังมีมติเห็นชอบขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะจาก 60% ต่อ GDP เป็น 70% ต่อ GDP เพื่อเป็นการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังให้กับรัฐบาล และไม่เป็นอุปสรรคหากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลาง โดยยังคงมีความสามารถในการชําระหนี้อยู่ในเกณฑ์ดี ทั้งนี้ การทบทวนกรอบสัดส่วนการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้เป็นไปตามความในมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กําหนดให้มีการทบทวนสัดส่วนต่างๆ อย่างน้อยทุกสามปี

วิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดจากสถานการณ์โควิดส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะไทยคาดว่าจะเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 20% ของ GDP ณ สิ้นปี 2564 ก่อนวิกฤติ ระดับหนี้สาธารณะอยู่ที่ 41.7% ต่อGDP แต่หลังจากเกิดวิกฤติโควิด-19 ภาครัฐได้มีการใช้จ่ายเพื่อบรรเทาผลกระทบจากโควิด-19 ผ่านทางมาตรการทางการคลัง โดยผ่านแหล่งเงินงบประมาณประจำปี 2563-2564 และ พรก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท และการกู้เงินจาก พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท รวมถึงการกู้เงินขาดดุลงบประมาณที่มีแนวโน้มที่จะยังอยู่ในระดับสูง ซึ่งเม็ดเงินกู้ต่างๆ เหล่านี้ ประกอบกับฐาน GDP ไทยที่หดตัวลึก คาดว่าจะส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะของไทยแตะระดับ 60% ต่อ GDP ในปี 2564 นี้เป็นอย่างเร็ว

หลายประเทศทั่วโลกมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เพิ่มขึ้นมากเช่นกัน ในแทบทุกประเทศทั่วโลกมีการอัดฉีดมาตรการการคลังในการเยียวยาประชากรและกระตุ้นเศรษฐกิจ ดังนั้น จะเห็นยอดหนี้สาธารณะคงค้างเพิ่มสูงขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก หากเทียบช่วงก่อนเกิดวิกฤติกับปัจจุบัน ญี่ปุ่นมีสัดส่วนหนี้สาธารณะเพิ่มมากที่สุดในบรรดาเศรษฐกิจหลัก จากการอัดฉีดมาตรการการคลังในการเยียวยาประชากรและกระตุ้นเศรษฐกิจ ตามมาด้วยสหรัฐฯ และสหราชอาณาจักร ซึ่งจากการประเมินของ IMF ณ เดือนเม.ย. 2564 หนี้สาธารณะในประเทศพัฒนาแล้วได้เพิ่มขึ้นจากระดับ 103.8% ต่อ GDP ในปี 2562 มาอยู่ที่ระดับ 120.1% ต่อ GDP ในปี 2563 และคาดว่าจะอยู่ที่ราว 122.5% ต่อ GDP ในปี 2564 ทำให้การขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะไม่ได้เกิดขึ้นในไทยเท่านั้น มาเลเซียก็มีการปรับขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะเช่นเดียวกัน โดยมีแผนที่จะขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะเป็น 65% ต่อ GDP หลังจากก่อนหน้านี้ได้มีการปรับเพิ่มจาก 55% ต่อ GDP เป็น 60% ต่อ GDP ในเดือนส.ค. 2563 ซึ่งมาเลเซียเป็นประเทศที่มีมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อบรรเทาผลกระทบจากสถานการณ์โควิด -19 มากที่สุดในอาเซียนรองจากสิงคโปร์ ขณะที่ สหรัฐฯ อาจจำเป็นต้องพิจารณาเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะ เนื่องจากสหรัฐฯ มีความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ในเดือนต.ค.หรือพ.ย. ที่จะถึงนี้

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจนนำมาสู่การขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะจะไม่กระทบเสถียรภาพทางการคลังในระยะสั้น โดยรัฐบาลยังมีความสามารถในการชำระหนี้ที่ครบกำหนดได้ เนื่องจากโครงสร้างหนี้สาธารณะของไทยส่วนใหญ่เป็นการระดมทุนในประเทศและเป็นหนี้ระยะยาว โดย ณ เดือน ก.ค. 2564 สัดส่วนหนี้ในประเทศอยู่ที่ร้อยละ 98.2 ของหนี้สาธารณะรวม ทำให้สัดส่วนหนี้ต่างประเทศในหนี้สาธารณะของไทยอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ดังนั้น ความเสี่ยงที่เกิดจากปัจจัยภายนอก อาทิ ความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติ และอัตราแลกเปลี่ยน จึงอาจมีผลกระทบไม่มากนัก นอกจากนี้ โครงสร้างหนี้สาธารณะของไทยราวร้อยละ 94 เป็นหนี้ระยะยาว ทำให้ความเสี่ยงที่จะเกิดการ roll over หนี้ที่ครบกำหนดไม่ทันมีอยู่จำกัด นอกจากนี้ อัตราดอกเบี้ยในปัจจุบันก็ยังคงอยู่ในระดับต่ำมาก ซึ่งจะช่วยเอื้อให้ต้นทุนของภาระหนี้ (debt service burden) ในกรอบเวลาระยะสั้นนั้นยังอยู่ในระดับต่ำ

อย่างไรก็ดี จุดสนใจอยู่ที่การบริหารจัดการการคลังในระยะกลางถึงยาวที่จำเป็นต้องมีแผนการจัดหารายได้ภาครัฐเพิ่มเติมเพื่อลดการขาดดุลทางการคลังในระยะข้างหน้า ในขณะที่การใช้งบประมาณต้องก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ในระยะสั้น หากระดับหนี้สาธารณะจะสูงเกินกรอบความยั่งยืนทางการคลังจนต้องมีการขยับเพดานก็เป็นเรื่องที่พอจะเข้าใจได้ว่าเป็นสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความจำเป็นต้องใช้เงินภาครัฐมาดูแลผลกระทบที่เกิดขึ้นกับระบบเศรษฐกิจ ไม่ได้เป็นการกู้เงินมาใช้โดยไม่มีความจำเป็น แต่ในระยะ 3-5 ปีข้างหน้า ภาครัฐต้องสร้างความเชื่อมั่นให้สาธารณชน โดยเฉพาะผู้ที่ถือพันธบัตรรัฐบาลเชื่อมั่นว่าจะสามารถบริหารหนี้สาธารณะให้กลับมายั่งยืน นั่นหมายถึงขนาดการขาดดุลการคลังต้องทยอยลดลงจนเข้าสู่สมดุลในที่สุด ทั้งนี้ ท่ามกลางรายจ่ายงบประมาณที่ปรับลดได้อย่างจำกัด เนื่องจากในแต่ละปีรายจ่ายงบประมาณที่ต้องชำระตามกฎหมาย อาทิ เงินเดือนและค่าจ้าง การใช้สินค้าและบริการ รวมถึงรายจ่ายดอกเบี้ยที่รวมแล้วมีสัดส่วนเกือบครึ่งหนึ่งของกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี และรายจ่ายดังกล่าวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี ดังนั้น จุดสำคัญจึงอยู่ที่ความสามารถในการจัดหารายได้เพิ่มเติมของภาครัฐ โดยเฉพาะรายได้จากภาษีที่อาจจะต้องหาฐานภาษีใหม่ๆ เข้ามาเพิ่มรายได้จัดเก็บเพื่อให้เพียงพอต่อการลดการขนาดการขาดดุลการคลัง อาทิ ภาษีจากฐานสินทรัพย์ เป็นต้น

ท้ายนี้ ระดับหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้นจะมีความเสี่ยงมากหรือน้อยยังอยู่ที่ความสามารถในการชำระหนี้ ซึ่งท้ายที่สุดจะขึ้นอยู่กับอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ หากเศรษฐกิจมีแนวโน้มที่จะขยายตัวได้ดีในระยะข้างหน้า ระดับหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอาจไม่น่ากังวลเท่าหากเศรษฐกิจมีแนวโน้มที่จะชะลอตัวหรือเติบโตในอัตราที่ต่ำ ดังนั้น บทสรุปสุดท้ายจึงอยู่การแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างเพื่อเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันของไทย และขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยให้เติบโตอย่างยั่งยืนได้ในอนาคต

รูปที่ 1: เปรียบเทียบระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ก่อนวิกฤติโควิด-19 กับปัจจุบัน ( ธ.ค. 2562 vs มี.ค. 2564)

ที่มา : CEIC, PDMO, FRED

รูปที่ 2: สัดส่วนหนี้ต่างประเทศต่อหนี้รัฐบาลทั้งหมด

ที่มา : CEIC