หนี้สาธารณะ ระเบิดเวลาเร่งความเสี่ยงเศรษฐกิจ

KKP Research โดยกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร ประเมินว่ารัฐบาลไทยจะเผชิญความท้าทายเพิ่มขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะ จากระดับหนี้ที่ปรับสูงขึ้นมากหลังวิกฤตโควิด-19 การขาดดุลทางการคลังเชิงโครงสร้างตลอด 15 ปีที่ผ่านมาซึ่งมีแนวโน้มจะแย่ลงจากอัตราดอกเบี้ยที่ปรับสูงขึ้นและการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ รวมทั้งศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยที่มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง

ปัญหาการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้าง

รัฐบาลมีการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้าง (structural deficit) คือ ขาดดุลมาอย่างต่อเนื่องเป็นเวลากว่า 15 ปี ซึ่งขนาดของการขาดดุลการคลังทั้งหมดเฉลี่ยตั้งแต่ปี 2010 อยู่ที่ปีละ 2.8% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) และทำให้ยอดหนี้สาธารณะของไทยเติบโตขึ้นทุกปีปีละประมาณ 7-8% ซึ่งปัญหาหนี้สาธารณะของไทยอาจแบ่งได้เป็น 3 ข้อ คือ 1) การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ในระดับต่ำ จากขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) ที่มีขนาดใหญ่ แรงงานส่วนมากประกอบอาชีพอิสระและอยู่นอกระบบภาษี อัตราการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มที่ค่อนข้างต่ำหากเทียบกับประเทศอื่น 2) สัดส่วนรายจ่ายประจำอยู่ในระดับสูง ขณะที่งบลงทุนมีสัดส่วนเพียง 20% ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น สะท้อนว่าการจัดสรรงบประมาณของไทยอาจมีส่วนช่วยเสริมศักยภาพเพื่อสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวได้น้อย 3) การขาดดุลการคลังมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ทั้งการเก็บรายได้ภาษีของรัฐบาลที่จะลดลง โดยเฉพาะการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคล และรายจ่ายของภาครัฐที่จะเพิ่มขึ้นจากรายจ่ายในหมวดสังคมสงเคราะห์

ผลกระทบหากไม่มีวินัยการคลัง

ประสบการณ์ของหลายประเทศในอดีตชี้ให้เห็นว่า ปัญหาหนี้สาธารณะที่สูงและการขาดวินัยทางการคลังอาจทำให้เกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจได้ 3 ด้าน ได้แก่ 1) ขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายทางการคลัง (fiscal space) ลดลง ซี่งที่ผ่านมาระดับหนี้สาธารณะของไทยไม่เคยปรับลดลงสู่ระดับก่อนเกิดวิกฤตได้เลย และหากเทียบกับช่วงโควิด ที่รัฐบาลต้องก่อหนี้เพิ่มขึ้นถึงเกือบ 20% ของ GDP ก็ทำให้มีความเสี่ยงที่รัฐบาลจะไม่สามารถมีบทบาทในการพยุงเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่หากเกิดวิกฤตขึ้นอีกในอนาคต 2) ต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลที่อาจปรับสูงขึ้น โดยเฉพาะรัฐบาลที่มีการก่อหนี้สูง ใช้จ่ายฟุ่มเฟือย และไม่มีแผนการชัดเจนในการเพิ่มศักยภาพทางการคลัง 3) การไหลออกของเงินทุนเคลื่อนย้าย การอ่อนค่าของค่าเงิน และการเพิ่มขึ้นของเงินเฟ้อ โดยเฉพาะประเทศที่มีการกู้ยืมหนี้สกุลต่างประเทศสูงและประเทศที่พึ่งพาการนำเข้ามาก

ขาดดุลการคลังเพิ่มขึ้น เร่งปัญหาหนี้สาธารณะ

นโยบายที่เพิ่มค่าใช้จ่ายและการขาดดุลการคลังเช่นนโยบายการให้เงินอุดหนุน จะยิ่งสร้างต้นทุนต่อภาระทางการคลังและหนี้สาธารณะ โดยถึงแม้จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ในระยะสั้น แต่จะสร้างภาระผูกพันระยะยาวให้กับรัฐซึ่งทำให้การปรับลดระดับหนี้สาธารณะในอนาคตทำได้ยากขึ้น โดย KKP Research ได้คำนวณผลกระทบของการขาดดุลการคลังเพิ่มขึ้นจากการดำเนินนโยบายสวัสดิการต่าง ๆ และนโยบายการแจกเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นพบว่าการดำเนินนโยบายรูปแบบดังกล่าวจะส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะแตะระดับเพดานหนี้ 70% ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี ขณะที่การปฏิรูปรายรับรายจ่ายอาจช่วยลดภาระต่อหนี้สาธารณะได้บ้าง แต่ไม่ได้ช่วยให้เกิดความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวได้

ไม่ใช่เรื่องเลวร้าย หากใช้จ่ายอย่างเหมาะสม

การก่อหนี้เพื่อนำไปสร้างประโยชน์ให้กับเศรษฐกิจในระยะยาวคือทางออกของการสร้างความยั่งยืนทางการคลังให้เกิดขึ้น โดยถึงแม้ในระยะสั้นการก่อหนี้ดังกล่าวจะทำให้ระดับหนี้สูงขึ้นได้บ้าง แต่ในระยะยาว การลงทุนเพื่อยกระดับผลิตภาพและเพิ่มศักยภาพการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ทยอยปรับลดลงตามการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่โตเร็วขึ้นและการจัดเก็บรายได้ของรัฐที่ควรปรับเพิ่มขึ้นตามรายได้ของคนในประเทศเช่นกัน

การจัดหารายได้เพิ่มและตัดลบงบประมาณในส่วนที่ไม่จำเป็นควบคู่ไปด้วยจะช่วยลดปัญหาการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้างของไทยที่มีแนวโน้มจะเลวร้ายลงภายใต้ปัญหาสังคมผู้สูงอายุ โดยการลดขนาดการขาดดุลทางการคลังควบคู่กับการจัดสรรงบประมาณเพื่อเพิ่มการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาวจะช่วยให้ระดับหนี้สาธารณะปรับลดลงได้เร็วขึ้น โดยประเมินว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ในอีก 20 ปีข้างหน้าจะอยู่ที่ระดับ 57.4% เมื่อเทียบกับกรณีที่มีการจัดสรรงบประมาณใหม่แต่ไม่มีการลดขนาดการขาดดุลทางการคลังเชิงโครงสร้างซึ่งระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP จะอยู่ที่ 65.6% หรือต่างกันเกือบ 10%

ความท้าทายที่เพิ่มขึ้น

มองไปข้างหน้า รัฐบาลไทยจะเผชิญความท้าทายมากขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะ โดยนอกจากระดับหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นหลังวิกฤตโควิด-19 และปัญหาสังคมผู้สูงอายุที่จะมาซ้ำเติมการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้างแล้ว ศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยที่มีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องจะยิ่งทำให้ปัญหาหนี้สาธารณะของไทยเลวร้ายลงไปอีก โดยความท้าทายทั้งหมดนี้ล้วนตอกย้ำความสำคัญของนโยบายรัฐที่จะต้องมุ่งเน้นการเพิ่มการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างและยกระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในระยะยาว การลดการขาดดุลเชิงโครงสร้าง รวมถึงควรมีการดำเนินการอย่างทันทีและต่อเนื่อง เพราะปัญหาหนี้สาธารณะอาจมาเร็วกว่าที่คิดและการแก้ปัญหาก็อาจใช้เวลานานกว่าที่หลายคนคาดเช่นกัน

[อ่านรายงานฉบับเต็มได้ที่ https://media.kkpfg.com/document/2023/Jun/KKP%20Research_public-debt-issue-in-thailand.pdf ]